ثيو ماريت هو زميل في Global Sovereign Advisory ويكتب نشرة الديون السيادية. أوميش مورامودالي محاضر في جامعة كولومبو، وتيلينا باندواوالا خبيرة اقتصادية في مؤسسة فرونتير للأبحاث. يقوم كل من أوميش وتيلينا بتغطية الديون الصينية لمركز أبحاث مقره سريلانكا أروثا.
على الرغم من الهيكلة الفوضوية لإعادة هيكلة الديون السيادية، كان هناك عادة انقسام واضح إلى حد ما بين الدائنين الرسميين والتجاريين. عادة ما تعقد الحكومات المنكوبة صفقة مع نادي باريس للدول الغربية، قبل الانتقال إلى الدائنين التجاريين وعقد صفقة مماثلة. وهذا يتغير الآن.
والآن تعمل الصين على قلب هذا المنطق رأساً على عقب، مع ما يترتب على ذلك من عواقب غير مقصودة على عملية إعادة هيكلة الديون السيادية الأوسع نطاقاً. وتظهر عمليات تسوية الديون الأخيرة – من زامبيا إلى سريلانكا وإثيوبيا – إلى أي مدى يمكن أن تصبح الأمور ملتوية.
الحكمة التقليدية هي أن المقرض الرسمي هو أي كيان تسيطر عليه الحكومة ويتوافق قروضه مع الأهداف السياسية للحكومة المذكورة – والتي يمكن أن تكون سياسية أو جيوسياسية أو مالية أو تتعلق بالمساعدة التنموية. وبالنسبة لأعضاء نادي باريس، فإن هذا يُفهم عادة على أنه يشمل الإقراض من جانب الحكومات نفسها، أو بنوك التنمية الوطنية، أو وكالات ائتمانات التصدير. الأسعار عادة ما تكون أقل من أسعار السوق أو بشروط ميسرة.
للوهلة الأولى، يناسب بنك التنمية الصيني هذا التعريف. وهي مملوكة بالكامل للجهات الحكومية الصينية وتحت الإشراف المباشر لمجلس الدولة. وقد لعب بنك التنمية الصيني دوراً رئيسياً – إلى جانب بنك التصدير والاستيراد الصيني – في فورة الإقراض الصينية عبر الأسواق الناشئة تحت مظلة مبادرة الحزام والطريق.
ولعل سريلانكا تقدم المثال الأفضل حتى الآن للخطوط غير الواضحة في إقراض بنك التنمية الصيني للاقتصادات الحدودية، والتي تتأرجح بشكل غامض بمرور الوقت بين الأهداف السياسية والتجارية مع تحرك الدورات السياسية والاقتصادية.
تطور إقراض بنك التنمية الصيني لسريلانكا
لم تبدأ مشاركة بنك التنمية الصيني مع سريلانكا إلا في عام 2010، بعد ما يقرب من عقد من الزمان من تحول بنك الصين إكسيم (البنك الوحيد الذي تعتبره الصين مقرضًا رسميًا) إلى مقرض رئيسي للبلاد. لكن بحلول عام 2022، كان بنك التنمية الصيني قد تمكن من اللحاق بالركب، مع تعرض يبلغ نحو 3 مليارات دولار مقارنة بـ 4 مليارات دولار لشركة EXIM الصينية.
لدى بنك التنمية الصيني ثلاثة أنواع مختلفة من الإقراض في محفظته في سريلانكا: قروض المشاريع وتسهيلات التمويل لأجل بالعملة الأجنبية (FCTFF) – التي يشار إليها غالبًا باسم القروض لأجل – للحكومة، وقروض المشاريع للمؤسسات المملوكة للدولة في سريلانكا والتي يضمنها البنك المركزي. حكومة.
وعندما قامت سريلانكا بتجميع حساب شامل للدائنين الثنائيين في عام 2022، تم إدراج قروض بنك التنمية الصيني في البداية ضمن رصيد الديون الثنائية، مما جعل الصين تمثل 52% من الإجمالي. لكن في أكتوبر/تشرين الأول 2022، قامت الوزارة بتحميل نسخة محدثة من عرضها التقديمي للمستثمرين، مما أدى إلى خفض حصة الصين في الديون الثنائية إلى 40.1% بعد إعادة تصنيف قروض بنك التنمية الصيني على أنها تجارية.
وبالنظر إلى الوراء، يمكن ملاحظة هذا التغيير في التصنيف في العملية التي تقوم عليها القروض المتعاقبة التي يقدمها بنك التنمية الصيني. تم صرف القروض الأولية لمشروع بنك التنمية الصيني وتصنيفها على أنها ديون ثنائية من قبل وزارة المالية السريلانكية، ولكن في أكتوبر 2018، حصلت سريلانكا على قرض لأجل – بعد دعوة تنافسية لتقديم العطاءات فاز بها بنك التنمية الصيني. وكان هذا القرض الأخير مخصصًا لتمويل الميزانية العامة، وبالتالي تم تسجيله كقرض تجاري منذ البداية.
كما أن الخطوط غير الواضحة واضحة للغاية عند النظر إلى توزيع أسعار الفائدة. وكانت القروض لأجل وقروض المشاريع التي قدمها بنك التنمية الصيني بأسعار فائدة متغيرة، عادة بسعر ليبور بالإضافة إلى 200-350 نقطة أساس. وهذا جيد في منطقة أسعار الفائدة “التجارية”. كانت أسعار الفائدة الفعلية على ديون بنك التنمية الصيني باستمرار أكثر من 3 في المائة خلال الفترة 2014-2021: وهي أقل من سندات اليورو في سريلانكا، ولكنها أعلى من تكلفة القروض من بنك التصدير والاستيراد الصيني، الذي يتلقى إعانات مباشرة من الحكومة الصينية تمكنه من تمديد فترة قروضه. القروض بشروط ميسرة.
وأخيرا، أظهر سلوك بنك التنمية الصيني عندما انزلقت سريلانكا إلى ضائقة الديون منذ عام 2020 كيف يمكن لأولويات السياسة أن تتفوق على الممارسات التجارية في الأوقات الصعبة.
قدم بنك التنمية الصيني 1.3 مليار دولار في شكل قروض لأجل على ثلاث شرائح خلال مارس 2020 وأبريل 2021 وسبتمبر 2021. خلال هذه الفترة، فقدت سريلانكا الوصول إلى الأسواق، وخرجت عن مسار إصلاح صندوق النقد الدولي، وتم تخفيض تصنيفها الائتماني إلى CCC بحلول أواخر عام 2021. في الواقع، جاء القرض لأجل من بنك التنمية الصيني بقيمة 500 مليون دولار في مارس 2020 في أعقاب محاولة فاشلة لجمع قرض مشترك من البنوك الأجنبية. جعلت القروض لأجل الصين أكبر مزود للتمويل الخارجي خلال الفترة 2020-2021 خارج المقرضين متعددي الأطراف مثل صندوق النقد الدولي.
حظيت القروض لأجل من بنك التنمية الصيني بالكثير من الضجة الرسمية، مع حضور السفير الصيني لدى سريلانكا ورئيس وزراء سريلانكا حفل توقيع اتفاقية القرض في مارس 2020.
كما قام بنك التنمية الصيني بسرعة بزيادة إقراض المشاريع لمرافق المياه في سريلانكا لدعم مبادرة الحكومة البارزة “المياه للجميع” في الفترة 2020-2021. لكن الأهمية السياسية لهذه القروض “التجارية” أفضل ما يوضحها موظفو بنك التنمية الصيني أنفسهم، في مقال نُشر على WeChat:
إن الصين وسريلانكا دولتان صديقتان تقليديا وصديقتان تتقاسمان السراء والضراء. من أجل التعاون مع المكتب الرئيسي في تعزيز تنفيذ مشاريع التعاون الجديدة مع سريلانكا في أقرب وقت ممكن، قام فرع الحزب لإدارة التعاون الدولي بعمل جيد في تنظيم وتعبئة أعضاء الحزب والموظفين في الخارج. .
بعد ظهر أحد الأيام في نهاية عام 2019، تلقى مكتب التعاون الدولي، الذي كان يستعد لإنهاء أعماله والترحيب بالعام الجديد، فجأة إشعارًا عاجلاً من المكتب الرئيسي للتعاون الكامل في الترويج لمشاريع التعاون الجديدة مع سري لانكا.
(أخطاء الترجمة كلها خاصة بنا)
تأثير الصورة الكبيرة لتصنيف بنك التنمية الصيني كدائن تجاري
وبعيداً عن سريلانكا، أوضحت الصين في الأعوام الأخيرة ضرورة تصنيف بنك التنمية الصيني باعتباره بنكاً تجارياً في كل مناقشات إعادة هيكلة الديون المتعددة الأطراف.
أصبحت هذه المناقشة حادة بشكل خاص خلال مبادرة تعليق خدمة الديون في عام 2020. وبينما كانت دول مجموعة العشرين مثالا يحتذى به في توفير تخفيف عبء الديون الذي تشتد الحاجة إليه، فإن مشاركة الدائنين من القطاع الخاص – التي لم تكن إلزامية – انتهت إلى كونها باهتة. وقد دفع هذا الافتقار إلى التنفيذ الصين إلى الضغط من أجل تصنيف حصة كبيرة من قروضها على أنها تجارية (على وجه التحديد قروض بنك التنمية الصيني)، لتجنب الاضطرار إلى إعادة جدولة الديون.
إلا أن الفكرة القائلة إن هدف الصين من هذه الخطوة كان الهروب من عملية إعادة الهيكلة بالكامل هي فكرة مضللة. على سبيل المثال، قدم بنك التنمية الصيني في وقت لاحق تخفيف أعباء الديون بموجب مبادرة تعليق خدمة سداد الديون على أساس طوعي لمجموعة مختارة من البلدان، وهي على وجه التحديد أنجولا، التي انتهى بها الأمر إلى تمثيل الجزء الأكبر من مشاركة الدائنين “التجاريين” في مبادرة تعليق خدمة سداد الديون بشكل عام.
وبالمثل، شارك بنك التنمية الصيني مؤخرًا على غرار خطوط مماثلة إلى حد كبير في تعليق خدمة الديون المقدمة من الدائنين الرسميين لإثيوبيا في عام 2023، مما يوضح أن هدف التصنيف التجاري يبدو أنه يتعلق أكثر بالحفاظ على القدرة على المشاركة في مناقشات إعادة الهيكلة وفقًا لشروطه الخاصة.
رد الفعل المفهوم على كل هذا هو القول “حسنًا، هذا الانقسام الرسمي مقابل التجاري كان موجودًا منذ فترة طويلة، وربما حان الوقت لتجاوزه”. ولكن المشكلة هي أن الخطوط الضبابية تخلق احتكاكات على عدة خطوات من عملية إعادة الهيكلة، وتضيف أعباء غير مبررة إلى البلدان التي تحاول تخليص نفسها من أزمات الديون، وذلك لثلاثة أسباب.
1) سياسات صندوق النقد الدولي. ويتعين على صندوق النقد الدولي أن يلبي متطلبات محددة عند الموافقة على القروض المقدمة للبلدان التي تحتاج إلى إعادة هيكلة الديون المستحقة لدائنين رسميين، أو التي تراكمت عليها متأخرات. ويتضمن ذلك تقديم الدائنين الرسميين ضمانات “محددة وذات مصداقية” لصندوق النقد الدولي بأنهم سيقدمون تخفيف أعباء الديون بما يتماشى مع معايير برنامج صندوق النقد الدولي، والتي كانت المؤسسات الصينية مترددة في تقديمها. ومن ثم فإن المناقشات الدائرة حول تصنيف الدائنين لها تأثير مباشر على قدرة صندوق النقد الدولي على تقديم الدعم في الوقت المناسب للبلدان المحتاجة.
2) التنسيق بين الدائنين الرسميين. إن الخطوط غير الواضحة تزيد من صعوبة تشكيل لجان رسمية متماسكة للدائنين، الأمر الذي يؤدي إلى خلق التوترات مع المقرضين الآخرين (على وجه التحديد في نادي باريس ولكن أيضا مع الهند في حالة سريلانكا)، ويجعل عملية التفاوض برمتها أكثر غموضا.
3) “قابلية العلاج”. ويعمل هذا الشرط تقليدياً على حماية الدائنين الرسميين، ويضمن عدم قدرة أي دائن تجاري على انتزاع شروط إعادة هيكلة أفضل. ويتوقف هذا المفهوم – وهو معقد بما فيه الكفاية في حد ذاته – على القدرة على التحديد بوضوح من هو الدائن الرسمي ومن ليس كذلك.
تجسدت كل هذه القضايا إلى حد ما في زامبيا، كما تمت مناقشتها في مقال سابق لـ FT Alphaville.
وأدى الصراع من أجل الحصول على ضمانات التمويل إلى تأخير الموافقة على قرض صندوق النقد الدولي لمدة عامين تقريبًا. بعد ذلك، كان لا بد من إعادة تصنيف 1.7 مليار دولار من المطالبات المستحقة على البنوك الصينية المملوكة للدولة (بما في ذلك بنك التنمية الصيني) والمدعومة من وكالة ائتمان الصادرات الصينية على أنها تجارية في اللحظة الأخيرة قبل أن يتفق الدائنون الرسميون على صفقة في يونيو/حزيران 2023. وأخيرا، ممثلو الصين في المفاوضات الرسمية. أوقفت لجنة الدائنين الاتفاق الأولي بين زامبيا وحاملي سنداتها جزئياً بسبب المخاوف من أن هذا لن يترك مجالاً كافياً لصفقة مماثلة مع الدائنين التجاريين الصينيين مثل بنك التنمية الصيني، الذين لم يتفقوا بعد على صفقة إعادة الهيكلة الخاصة بهم.
وعلى نحو ما، فإن اختيار الصين تصنيف قسم كبير من قروضها على أنها تجارية يؤدي إلى نتائج عكسية. ولا يستطيع بنك التنمية الصيني وغيره من البنوك والكيانات المملوكة للدولة في الصين استخلاص شروط أفضل، لأن إمكانية المقارنة أصبحت الآن مفروضة بقوة من قِبَل الدائنين الرسميين (بما في ذلك الصين). وعلاوة على ذلك، ينتهي بهم الأمر إلى العمل كمقدمي خدمة الديون المتبقين إذا تحرك حاملو السندات بشكل أسرع، مع توفر خيارات قليلة بشأن تخصيص التدفقات النقدية ومن دون الحماية بشرط المقارنة الذي يشمل الدائنين الرسميين فقط.
وعلى هذا فإن الصين تواجه مقايضة: فتصنيف المطالبات على أنها رسمية يأتي مصحوباً بتحسين الحماية، ولكن أيضاً مع الحاجة إلى أن نكون مواطنين صالحين وأن يلتزموا ببعض السياسات المشتركة لتجنب تأخير الدعم للدول التي تمر بضائقة. وسوف تكون قدرة الصين على الالتزام بهذه السياسات مدفوعة في الأغلب في السنوات المقبلة بتطور المجمع المؤسسي الذي يقوم عليه الإقراض الصيني في الخارج ــ بما في ذلك آليات تخصيص الخسائر السياسية والمالية أثناء عمليات إعادة الهيكلة ــ أو إصلاحات ضمانات التمويل وسياسات المتأخرات في صندوق النقد الدولي.
ومن قبيل الصدفة، اتخذ صندوق النقد الدولي خطواته من خلال إصلاح طال انتظاره لهاتين السياستين. وبقراءة التفاصيل الدقيقة، يبدو أنها ستمكن الصندوق من تسريع صرف الأموال للبلدان التي تخضع لعملية إعادة الهيكلة، حتى من دون الحصول على موافقة كتابية وضمانات من أحد الدائنين الرسميين الرئيسيين.سعال الصين سعال). وهذا بدوره يقلل من العقبة التي تحول دون انضمام البنوك الصينية إلى لجان الدائنين الرسمية والالتزام بهذه القواعد ذاتها.
وبالتالي فإن الكرة الآن في ملعب الصين. وسوف تنبئنا حالة إعادة الهيكلة التالية بما إذا كان المزيد من دائني الصين الرسميين قد تم تصنيفهم على هذا النحو، وما إذا كانت الصين قادرة على تطوير آلية لتخصيص الخسائر المالية والسياسية محلياً.
ويتمثل أحد الخيارات ــ رغم أنه بعيد المنال في الوقت الراهن ــ في إنشاء بنك للقروض السيادية مكلف بإدارة هذه القروض السيادية المعدومة والتخلص منها. وفي غياب مثل هذا الإجراء الجذري، ينبغي لنا أن نتوقع المزيد من التخبط من جانب البلدان التالية التي تحاول إعادة هيكلة أكوام الديون حيث تعتبر الصين دائناً كبيراً.
ويكمن الخطر الرئيسي في أن هذا سوف يترجم إلى مضاعفة البنود غير المالية في اتفاقيات إعادة الهيكلة التي توصلت إليها البلدان التي تضم عدداً لا يحصى من المجموعات الدائنة، والتي تحاول كل منها ضمان عدم دعم المدفوعات للآخرين. وهذا بدوره من شأنه أن يزيد من حالة عدم اليقين القانوني والسياسي، في حين يعيق التعافي الاقتصادي للبلدان في أعقاب حالات التخلف عن السداد.
